党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。法治是国家治理现代化的重要内容，通过加强立法工作，不断完善中国特色社会主义法律体系，是推进中国特色社会主义制度完善发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。习近平总书记明确指出，全面推进依法治国，必须坚持科学立法，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。作为全国人大及其常委会履行立法职权的参谋助手，我们要深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，充分发挥立法在国家治理现代化中的引领和推动作用，为全面深化改革提供强有力的法治保障。
一、什么是立法的引领和推动作用
立法的引领和推动作用，就是要使执政党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证执政党的路线方针政策的贯彻实施。这是坚持依法治国、依法执政的必然要求。从党的政策与国家法律的关系看，一方面，党的政策和主张是立法的先导和指引，另一方面，又要通过国家法律的制定和执行保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。发挥立法的引领和推动作用，要注重运用法律手段调整利益关系、推动改革发展，做到政治决策和立法决策协调同步，确保党的路线方针政策成为社会一体遵循的法律规则，真正将法治作为治国理政的基本方式，实现国家各项工作法治化。党的十五大就要求，要把改革和发展的重大决策同立法结合起来，运用法律规范引导经济社会的发展。
我们党历来十分重视立法的引领和推动作用。在党和国家发展的不同历史时期，立法工作的重心和发挥作用的方式有所不同。新中国成立伊始，立法工作的主要任务是巩固新生国家政权，建立和维护新的社会秩序。改革开放进程中，立法工作的主要任务是保障各项改革顺利推进，为对外开放创造良好法制环境。在发展社会主义市场经济过程中，立法工作的核心任务是尽快构建适应社会主义市场经济发展需要的法律制度框架，促进社会主义市场经济体制的建立健全。当前，我国已进入全面深化改革和发展关键时期，问题复杂、矛盾突显、机遇与挑战并存，迫切需要从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展，通过国家治理的法治化推进国家治理的现代化。
二、为什么要发挥立法的引领和推动作用
发挥立法的引领和推动作用具有很强的现实性、必要性和紧迫性。
——全面建成小康社会的迫切要求。党的十八大报告提出的全面建成小康社会目标，涵盖经济、政治、社会、文化、生态文明等各个领域，任务十分艰巨，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。这需要通过立法来保障，通过立法来推动。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，制约科学发展的体制机制问题亟须解决。随着社会主义民主法治建设的不断推进，广大人民群众参政议政意识不断增强，保障自身合法权益的意识不断增强。我们必须直面挑战，充分发挥立法的引领和推动作用，为全面建成小康社会提供制度动力和法律保障。
——全面深化改革的重要保障。党的十八届三中全会对全面深化改革作出了重大战略部署，提出了各领域改革任务。当前，我国已经进入改革“深水区”，教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等领域涉及的人数众多、利益复杂，改革牵一发而动全身，迫切需要从体制机制上寻找问题的根源和解决方法。立法作为法治建设的重要环节，既是调节社会利益关系的重要方式，也是凝聚社会共识、分担改革风险、推动改革深化的有效途径。改革越深入，越要强调法治，通过立法来引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果，让全体人民共享改革红利、法治红利。
——全面推进依法治国的有效途径。树立法律权威，坚持有法必依，是当前和今后一个时期全面推进依法治国的重要任务和攻坚环节。忽视法律权威，有令不行、有禁不止，国家和人民的利益必将受到损害。我国正处于全面建成小康社会和全面深化改革关键时期，更要强调运用立法手段，通过法定程序广泛听取意见，在充分讨论、沟通协商的基础上，以法律作为社会认同的最大公约数，使法律成为全社会一体遵行的规则。我们党越重视发挥立法的引领和推动作用，法律就越有权威，党的主张就越容易被社会认同。
——推进国家治理体系和治理能力现代化的可靠保证。国家治理体系现代化的核心是形成完善的法律制度体系，国家治理能力现代化的核心是实现国家和社会各项工作的法治化。当前，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。立法的任务是建章立制，既为国家生活和社会生活订章程，又为依法执政、严格执法、公正司法、全民守法立规矩。因此，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，离不开立法的引领和推动作用。
三、怎样发挥立法的引领和推动作用
发挥立法的引领和推动作用，对加强和改进立法工作提出了新的更高要求。当前和今后一个时期，我们要在以下几个方面多作思考、多下气力。
第一，发挥立法的引领和推动作用，关键是处理好改革决策与立法决策的关系。当前，改革发展对立法的要求，已经不仅仅是总结实践经验、巩固改革成果，而是需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。因此，立法不能仅仅是对实践的被动回应、事后总结和局部反映，而是要对社会现实和改革进程进行主动谋划、前瞻规范和全面推进。这就要求我们顺应时代发展和社会进步的要求，正确处理改革决策与立法决策的关系，把深化改革、促进发展同完善立法有机地结合起来，通过立法实现科学决策、民主决策、依法决策的有机结合。在这方面我们有过成功的经验。改革开放初期，面对实践经验匮乏、意识形态束缚等诸多困难，党中央果断决策，有关方面抓紧工作，制定出台了中外合资经营企业法，为我国打开国门、引进外资提供了法制保障，引领和推动我国改革开放迈出实质性步伐。实践证明，努力做到改革决策与立法决策协调同步，既确保改革决策的科学性和合法性，降低了改革发展成本，又赢得了广大人民群众的支持和拥护，推动了改革发展决策的贯彻落实。
第二，发挥立法的引领和推动作用，重点是坚持在法治框架内推进改革。深入贯彻十八届三中全会精神，将全面深化改革的任务落实到位，必须始终坚持在法治框架内推进各项改革，做到改革决策与立法决策协调推进。凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行；有的重要改革措施，需要得到法律授权的，要按法定程序进行。有关部门在研究总体改革方案和具体改革措施时，应同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。应兴应革的事，有了政治决策之后，应尽可能先立法、后推行。改革方案的研究过程，也应是立法项目的研究过程，应当吸收立法部门的同志参加。开展先行先试和制度创新，必须在宪法和法律的轨道上进行。对各有关方面提出的创新需求，不能简单地以现行法律法规没有依据或者不能突破予以否定，要从国家和人民根本的、长远的利益出发，从党和国家工作全局来权衡，从立法上及时研究提出解决问题的思路和办法。法律法规需要立改废的，应及时启动立法程序；立改废的条件暂不成熟而实践又迫切需要的，可以考虑通过特别授权的方式允许先行先试。实践证明可行的，就修改完善有关法律；实践证明不宜调整的，就恢复施行有关法律规定。比如，为推进行政审批制度改革，经国务院提出议案，全国人大常委会决定，授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批并在三年内试行，这就是以法治思维和法治方式推进改革的可行范例。
第三，发挥立法的引领和推动作用，核心是着力提高立法质量。发挥立法的引领和推动作用，要求我们牢固树立并不断强化“质量第一”的立法理念，始终把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重中之重。一是增强立法针对性。要紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，尤其要抓住改革的重点领域和关键环节，积极推进重点领域立法，以法律规定的内容科学合理协调利益关系，真正解决问题。在立法模式和体例上，不求大而全，重在管用，重在实施。在立法工作机制上，不能被动地“等米下锅”，而要充分发挥人大及其常委会的立法主导作用，积极地“选米下锅”。二是增强立法及时性。在立法时效上，必须反应灵敏，针对实践对法律提出的迫切需要，及时启动立法程序，积极回应社会关切。在具体制度设计上，既要下好先手棋，适度前瞻地研判趋势、探索规律，对可能出现的问题进行设防和引导，又要精雕细刻，出细活、出好活。三是增强法律的可执行性。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题。在立法中，要厘清法律所调整的社会关系，科学严密地设计法律规范，确保法律规范严谨周密、可靠管用。四是增强立法系统性。要综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式，在立此法时就考虑修改，修改时就考虑另立他法。特别是要结合重要法律的出台，同步修改或废止相关法律法规，做到各项制度相互衔接、统筹协调，切实提高立法引领和推动作用的成效。
（作者：全国人大常委会法制工作委员会主任）
