通过倡导“通过群众给群众解决问题”，晋察冀边区政府颁布了一系列法令政策，建立了村、区、县三级调解，既保障了群众对调解结果不服的救济程序，又完善了调解过程的监督指导程序。

1937年7月7日，抗日战争全面爆发。同年11月7日，八路军晋察冀军区在山西宣告成立。11天后，晋察冀军区机关迁往河北阜平。次年1月10日，晋察冀边区军政民代表大会在阜平召开，会议经过民主选举，成立晋察冀边区行政委员会。这是共产党领导的第一个敌后统一战线性质的抗日民主政权，它颁布实施的各项政策法令，稳定了社会秩序，使敌后抗战力量得到迅速发展。

在化解群众矛盾纠纷方面，晋察冀边区政府颁布了一系列法令政策，1942年4月1日发布《行政村调解工作条例》；1943年1月21日发布《租佃债息条例》，其第五章规定了调解与仲裁程序。1943年9月13日出版的《解放日报》中一篇题为《晋察冀边区制定条例 群众参加调解诉讼案》的报道中写到“自从去年边区行政村调解工作条例公布以后，引起了不少县对这一条例的满意和村干部对政策法令的耐心钻研。在平山北狱区诉讼案较多的县，调解工作已经收到较大成绩。”1944年6月1日，晋察冀边区政府发布的《关于加强村调解工作与建立区调处工作的指示》《关于区公所调处案件的决定》将调解制度从村拓展到了区。

贯彻党的方针路线的法律保障

法律制度的实施，脱离不了社会。1935年12月25日，中共中央通过《中央关于目前政治形势与党的任务决议》，正式确立建立抗日民族统一战线的战略方针。在此背景下，晋察冀边区加强了对党的方针、路线的贯彻、落实。例如，《行政村调解工作条例》第一条明确提出，调解制度实施有“为巩固农村统一战线”之目的。《关于加强村调解工作与建立区调处工作的指示》规定，“为了及时解决民间纠纷，加强团结，并贯彻简政精神，提高行政效率，应即加强村调解工作与建立区调处工作。”《关于区公所调处案件的决定》第一条明确指出：“为了适应今后艰苦环境，及时、合理解决民间纠纷，以加强团结，区公所除对村调解工作应当注意领导检查，促使其开展……”

在政策法令实施过程中，为了巩固统一战线，晋察冀边区政府的调解工作高度重视对行为人思想的教育和改造。比如在刑事案件调解过程中，重教育而轻处罚。对刑事犯罪行为人的惩戒，强调教育目的优于惩罚目的。即便是针对刑事特刑犯，《关于加强村调解工作与监理区调处工作的指示》也强调“应着重教育劝导，促其改过自新”，甚至提出避免处罚，“区公所在调处刑事或特刑案件时，除应尽先令赔偿被害人所受之损害外，如有其他办法如批评劝戒等，能使被告改过自新。”同时，特别强调对待刑事特刑犯“不应依靠威胁强制，迫令就犯”。通过调解的方式加强对行为人教育，进而巩固抗日民族统一战线。

坚持群众路线的法律实践

晋察冀边区的调解工作倡导“通过群众给群众解决问题”。民众参与调解，除理论上的必要性外，实践中也有可行性。一方面，中国有以和为贵的文化基础。另一方面，农村是一个典型的建立在血缘和亲缘关系上形成的熟人社会，社会关系稳固，这为群众参与调解提供了可能性。

有理论支持和实践可能，晋察冀边区多次提及调解制度要以解决群众问题为根本出发点。在调解具体实施程序规范上，村公所需接受“村长”监督。调解实施过程中，可以自动参与或者通过被动邀请的形式让本村其他村干部，当地公正人士参与到调解中。“村长”监督、公证人士参与，这事实上是村民参与调解的自治形态。根据现实需要，调解过程中，双方当事人可以各自推选调解人员组织调解，这充分保证了调解的公平公正。

同时，晋察冀边区提倡发扬民主精神，干部与群众共同解决问题，充分发挥群众的作用，实现“群众给群众解决问题”。前文提到的《解放日报》报道称，“在调解中，群众本身发挥了很大的力量。如看到一方狃于偏见，听的群众就去规劝，作用很大。争执的双方，经过群众一调解，许多案件也就顺利地解决了。在村中解决案件，不仅便于实地调查，而且可以从群众的口吻和表情上，体验出双方的是非曲直……此外在调查案件时，随时想群众解答法律问题，就顺便灌输了法律常识。现在反对官僚主义，提倡民主作风，法官下乡，和群众一道调解案件，这就发扬了民主作风。”

纠纷预防与实体公正相统一

矛盾的真正消除需要当事人心服口服，而不是形式上被迫同意，签订调解成立书。在矛盾化解过程中，为了从根本上消除分歧，晋察冀边区的调解工作十分重视说理。在调解过程中，晋察冀边区政府要求，“调处人对当事人应当以最大的关怀热情尽量说服，使调处结果能为当事人所接受。如当事人不服调处，应即依法送县处理；不可怀抱成见，感情用事；不得强迫，强调充分尊重当事人的意思自治；不可抱有成见，强调调解工作者的客观中立；不得感情用事，侧重调解工作者要调解有据。”（《关于加强村调解工作与建立区调处工作的指示》）注重矛盾化解时的说理性，坚持以说服为主，不得强迫当事人接受调解结果，这是晋察冀边区政府调解工作的重要特点之一。

一方面重视说服，另一方面强化教育，晋察冀边区政府始终坚持通过说服教育作为开展调解工作的首要方式，强调说服当事人，以理服人，同时以案促教。这从源头预防了矛盾分歧，减少了对抗，从而避免了更大矛盾出现或者新矛盾出现。

同时，晋察冀边区政府矛盾纠纷化解过程中亦十分注重分歧的根本化解与效率，为此通过条例设定了程序保障。比如《行政村调解工作条例》第十条规定，村公所调解未涉诉的案件，调解期间不能超过7天。调解涉诉案件，请求展期应以一次为限。通过对调解的时间规范，既避免在调解过程中工作人员工作不积极，又避免矛盾搁置激化。

村区县调解工作衔接机制的科学探索

按照《关于区公所调处案件的决定》的规定，矛盾纠纷应先经村调解，村调解不成时，区公所再进行调处。村调解作为前置程序，只有在调解功能失效时才能提交区公所处理。如果当事人对于区公所调处工作不服的，必须尽快将其介绍到县。村、区、县三级调解组织全覆盖，形成科学的调解网络。

日常矛盾纠纷调处过程中，当事人若对村调解结果不满意时，可以提请区公所重新进行调解，区公所除负责对村调解工作进行审查外，还可以对村调解工作进行领导检查。在了解原调解情况的基础上，尽量维持适当的调解意见。如果调解意见不合理，不仅要剖析其不妥之处，同时要“指出症结所在，给村中予以教育”。同样，如若当事人不认同区调处意见，需报送至县里。

村、区、县三级调解的建立，使晋察冀边区政府既保障了群众对调解结果不服的救济程序，又完善了调解过程的监督指导程序。通过对晋察冀边区调解制度的历史回溯，可以发现当时的调解制度始终坚持贯彻党的方针路线、坚持群众路线等做法，对推进国家治理体系和治理能力现代化的今天，仍有很强的启示意义。

（作者单位：西北政法大学）